中國政法(fa)大學法(fa)學院成協中
我(wo)(wo)(wo)國(guo)(guo)公(gong)共(gong)采(cai)購(gou)(gou)法(fa)(fa)(fa)律(lv)制度(du)是以(yi)《政(zheng)府采(cai)購(gou)(gou)法(fa)(fa)(fa)》和(he)(he)《招(zhao)標(biao)投標(biao)法(fa)(fa)(fa)》兩(liang)法(fa)(fa)(fa)為主(zhu)體，輔之以(yi)行(xing)政(zheng)法(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)、部(bu)門規(gui)(gui)章及規(gui)(gui)范(fan)性文件構成的(de)(de)(de)(de)規(gui)(gui)范(fan)體系。受制于(yu)歷(li)史原因，我(wo)(wo)(wo)國(guo)(guo)的(de)(de)(de)(de)公(gong)共(gong)采(cai)購(gou)(gou)法(fa)(fa)(fa)律(lv)規(gui)(gui)范(fan)以(yi)兩(liang)法(fa)(fa)(fa)分立(li)為基本形態(tai)。其中，《政(zheng)府采(cai)購(gou)(gou)法(fa)(fa)(fa)》是以(yi)規(gui)(gui)范(fan)財(cai)政(zheng)性資金使用為主(zhu)要目(mu)標(biao)，以(yi)貨物(wu)和(he)(he)服務項(xiang)目(mu)的(de)(de)(de)(de)采(cai)購(gou)(gou)為主(zhu)要規(gui)(gui)范(fan)對象；《招(zhao)標(biao)投標(biao)法(fa)(fa)(fa)》是以(yi)規(gui)(gui)范(fan)招(zhao)投標(biao)程序為主(zhu)要目(mu)標(biao)，以(yi)工程建設項(xiang)目(mu)的(de)(de)(de)(de)招(zhao)標(biao)投標(biao)為主(zhu)要規(gui)(gui)范(fan)對象。隨著我(wo)(wo)(wo)國(guo)(guo)經(jing)濟社會的(de)(de)(de)(de)深入發展(zhan)，兩(liang)法(fa)(fa)(fa)分立(li)的(de)(de)(de)(de)立(li)法(fa)(fa)(fa)現實暴(bao)露(lu)出越(yue)來(lai)越(yue)多的(de)(de)(de)(de)問題(ti)，不僅難以(yi)適應我(wo)(wo)(wo)國(guo)(guo)經(jing)濟社會發展(zhan)的(de)(de)(de)(de)現實需(xu)要，制約了(le)統一公(gong)共(gong)采(cai)購(gou)(gou)制度(du)的(de)(de)(de)(de)政(zheng)策目(mu)標(biao)的(de)(de)(de)(de)實現，也(ye)與國(guo)(guo)際(ji)公(gong)共(gong)采(cai)購(gou)(gou)制度(du)的(de)(de)(de)(de)現實和(he)(he)發展(zhan)趨(qu)勢不符。通過兩(liang)法(fa)(fa)(fa)合一，完(wan)善(shan)(shan)統一高效的(de)(de)(de)(de)公(gong)共(gong)采(cai)購(gou)(gou)制度(du)，既是全面深化改革背(bei)景下(xia)(xia)完(wan)善(shan)(shan)我(wo)(wo)(wo)國(guo)(guo)公(gong)共(gong)財(cai)政(zheng)制度(du)的(de)(de)(de)(de)必然(ran)選擇，又是全球化背(bei)景下(xia)(xia)順應我(wo)(wo)(wo)國(guo)(guo)加(jia)入GPA的(de)迫切需要。
一、兩法分立的歷史背景、實施現狀和現實困境
（一）兩法分立的歷史背景
從立(li)(li)法(fa)(fa)史(shi)的(de)角度(du)來觀察，我國(guo)公(gong)共采(cai)購(gou)領域《政府采(cai)購(gou)法(fa)(fa)》和《招標投(tou)(tou)標法(fa)(fa)》分(fen)散立(li)(li)法(fa)(fa)的(de)模式(shi)在(zai)相當程(cheng)度(du)上可歸因于我國(guo)早(zao)期公(gong)共采(cai)購(gou)立(li)(li)法(fa)(fa)的(de)經驗主義、實踐主義導向。在(zai)二十世紀末我國(guo)持(chi)續加大國(guo)家投(tou)(tou)資力度(du)、加快基礎設(she)施建設(she)以拉動國(guo)民經濟增長時，為了提高(gao)資金(jin)使用(yong)效率(lv)，確保工(gong)程(cheng)質量，解決現代化制度(du)建設(she)保障需(xu)要與國(guo)家層面招標投(tou)(tou)標規則(ze)空缺的(de)矛(mao)盾，出臺《招標投(tou)(tou)標法(fa)(fa)》就成為一種(zhong)現實需(xu)要。正是在(zai)此背(bei)景下，1999年我(wo)國(guo)頒(ban)布了《招標投標法(fa)》。當政府采(cai)購工作在我(wo)國(guo)大(da)規(gui)模推進以及我(wo)國(guo)加(jia)入(ru)WTO并承諾開放(fang)政府(fu)采購市(shi)場時，《政府(fu)采購法》應(ying)運而生。[1] 2002年出臺的(de)《政(zheng)府(fu)采購(gou)法》對政(zheng)府(fu)采購(gou)權和(he)采購(gou)方式做了全面規定，工(gong)程(cheng)招標無疑屬于其組成部分，政(zheng)府(fu)采購(gou)分散(san)立法的(de)現實進(jin)而形成。[2] 客觀來講，《招標投標法》只是(shi)針對當時工程(cheng)采(cai)(cai)購(gou)中的實踐問題而(er)創(chuang)制(zhi)，僅規范了政(zheng)(zheng)府(fu)采(cai)(cai)購(gou)方式(shi)，在制(zhi)度建構上缺(que)乏(fa)嚴謹性(xing)，沒有系(xi)(xi)統的理論支撐。相比之下，后續的《政(zheng)(zheng)府(fu)采(cai)(cai)購(gou)法》則是(shi)對政(zheng)(zheng)府(fu)采(cai)(cai)購(gou)的全(quan)方位規制(zhi)，不僅包(bao)括采(cai)(cai)購(gou)方式(shi)的規定，還包(bao)括其他一系(xi)(xi)列程(cheng)序規定。因(yin)此，當系(xi)(xi)統完善(shan)的《政(zheng)(zheng)府(fu)采(cai)(cai)購(gou)法》出臺后，簡陋粗糙的《招標投標法》之存(cun)在的必(bi)要(yao)性(xing)自然就遭(zao)到質(zhi)疑。[3]
（二）實施現狀
《招標(biao)(biao)投(tou)標(biao)(biao)法(fa)》和《政府(fu)采(cai)(cai)購法(fa)》是我國(guo)規(gui)范公共采(cai)(cai)購的兩部主要(yao)法(fa)律。兩法(fa)的調整范圍各有側重、相對獨立，但又存(cun)在一(yi)定交叉重疊，由此給理論研(yan)究和采(cai)(cai)購實踐(jian)帶來了障(zhang)礙與困惑。
《招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)(biao)投(tou)標(biao)(biao)(biao)法》著眼(yan)于招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)(biao)投(tou)標(biao)(biao)(biao)這種(zhong)重要的(de)采(cai)購方(fang)式，適用(yong)(yong)于在我國(guo)境內(nei)進行的(de)所有招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)(biao)投(tou)標(biao)(biao)(biao)活動，不(bu)僅包(bao)括(kuo)使用(yong)(yong)預算資(zi)金的(de)政府招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)(biao)項目(mu)(mu)，也包(bao)括(kuo)國(guo)有企(qi)業乃(nai)至民營企(qi)業、外資(zi)企(qi)業的(de)招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)(biao)項目(mu)(mu)。《政府采(cai)購法》的(de)適用(yong)(yong)范圍是各級國(guo)家機關(guan)、事(shi)業單位和團體組織，使用(yong)(yong)財政性資(zi)金的(de)采(cai)購項目(mu)(mu)，其中包(bao)括(kuo)招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)(biao)等多(duo)種(zhong)采(cai)購方(fang)式。[4] 具體來(lai)說，《政(zheng)府(fu)采(cai)購(gou)(gou)法》的(de)適(shi)用(yong)范(fan)圍涉及(ji)采(cai)購(gou)(gou)單(dan)位（國家機關(guan)、事業單(dan)位和(he)團(tuan)體組織）、采(cai)購(gou)(gou)資金(jin)（財政(zheng)性資金(jin)）和(he)采(cai)購(gou)(gou)對(dui)象(xiang)（貨(huo)物、工程和(he)服務），只(zhi)有三方面(mian)都符合法律的(de)規(gui)(gui)定，才納(na)入《政(zheng)府(fu)采(cai)購(gou)(gou)法》的(de)調(diao)整(zheng)范(fan)圍。由于《招(zhao)標(biao)(biao)(biao)投標(biao)(biao)(biao)法》制(zhi)定在前，工程招(zhao)投標(biao)(biao)(biao)已由《招(zhao)標(biao)(biao)(biao)投標(biao)(biao)(biao)法》進行規(gui)(gui)范(fan)，《政(zheng)府(fu)采(cai)購(gou)(gou)法》規(gui)(gui)定：“政(zheng)府(fu)采(cai)購(gou)(gou)工程進行招(zhao)標(biao)(biao)(biao)投標(biao)(biao)(biao)的(de)，適(shi)用(yong)招(zhao)標(biao)(biao)(biao)投標(biao)(biao)(biao)法”。2012年實施(shi)(shi)的《招標投(tou)標法(fa)實施(shi)(shi)條(tiao)例(li)》和2015年實(shi)施的(de)(de)《政(zheng)(zheng)府采(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)法(fa)(fa)實(shi)施條例》對采(cai)(cai)用(yong)招(zhao)(zhao)標(biao)方式采(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)的(de)(de)政(zheng)(zheng)府采(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)工(gong)程的(de)(de)法(fa)(fa)律適(shi)用(yong)作了銜(xian)接，規定政(zheng)(zheng)府采(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)工(gong)程以及與工(gong)程建(jian)設有關的(de)(de)貨(huo)物、服務，采(cai)(cai)用(yong)招(zhao)(zhao)標(biao)方式采(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)的(de)(de)，適(shi)用(yong)招(zhao)(zhao)標(biao)投標(biao)法(fa)(fa)律制(zhi)(zhi)度，采(cai)(cai)用(yong)其他方式采(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)的(de)(de)，適(shi)用(yong)政(zheng)(zheng)府采(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)法(fa)(fa)律制(zhi)(zhi)度。
通(tong)過兩(liang)法(fa)(fa)(fa)實施條例在制度(du)上的(de)銜接(jie)，兩(liang)法(fa)(fa)(fa)的(de)適(shi)用(yong)范(fan)圍(wei)在一定程度(du)上得(de)到厘(li)清(qing)，但這(zhe)并(bing)未從(cong)(cong)根本(ben)上解決公共(gong)采(cai)購(gou)法(fa)(fa)(fa)律(lv)制度(du)的(de)統(tong)一性問題。《政(zheng)府采(cai)購(gou)法(fa)(fa)(fa)》和《招標投標法(fa)(fa)(fa)》存在的(de)交叉(cha)和沖突，使從(cong)(cong)業人員對我國的(de)公共(gong)采(cai)購(gou)法(fa)(fa)(fa)律(lv)產生諸多困惑，導致了實踐操作中的(de)無(wu)所適(shi)從(cong)(cong)。
（三）兩法分立的現實困境
《政(zheng)府采購(gou)法(fa)(fa)(fa)》和《招(zhao)標投(tou)標法(fa)(fa)(fa)》兩(liang)(liang)套(tao)法(fa)(fa)(fa)律體系(xi)的(de)存(cun)在(zai)，造成同樣是招(zhao)標投(tou)標，不同體系(xi)下對(dui)于(yu)采購(gou)方式、采購(gou)程(cheng)序、評審專家(jia)和代理(li)機(ji)構的(de)管(guan)理(li)、投(tou)訴質疑、法(fa)(fa)(fa)律責(ze)任(ren)等方面的(de)規定(ding)存(cun)在(zai)諸(zhu)多差異。盡管(guan)《政(zheng)府采購(gou)法(fa)(fa)(fa)實施條(tiao)例(li)(li)》和《招(zhao)標投(tou)標法(fa)(fa)(fa)實施條(tiao)例(li)(li)》通(tong)過對(dui)兩(liang)(liang)法(fa)(fa)(fa)適用(yong)范(fan)圍的(de)明確，在(zai)一(yi)定(ding)程(cheng)度上(shang)厘清了兩(liang)(liang)法(fa)(fa)(fa)的(de)適用(yong)范(fan)圍，但(dan)兩(liang)(liang)法(fa)(fa)(fa)分立的(de)現(xian)實及其背(bei)后的(de)價(jia)值張力，并(bing)未從(cong)根本上(shang)得(de)到解(jie)決(jue)。
1.徒增立法(fa)和(he)法(fa)律(lv)實施(shi)成本(ben)
公共采(cai)購(gou)(gou)本來是一個包(bao)括采(cai)購(gou)(gou)權配置、采(cai)購(gou)(gou)方(fang)式(shi)和(he)程(cheng)序(xu)以及(ji)監管機(ji)制在(zai)(zai)內(nei)的(de)有(you)機(ji)整體(ti)，分散立(li)法(fa)(fa)人為(wei)地將采(cai)購(gou)(gou)方(fang)式(shi)中的(de)招(zhao)(zhao)標(biao)方(fang)式(shi)單獨抽出并進行立(li)法(fa)(fa)，導致原本一次(ci)資源投(tou)入即可構建的(de)法(fa)(fa)制變成(cheng)兩(liang)次(ci)立(li)法(fa)(fa)資源投(tou)入。在(zai)(zai)兩(liang)法(fa)(fa)分立(li)的(de)背景下，工程(cheng)類(lei)的(de)采(cai)購(gou)(gou)活(huo)動和(he)貨物、服務(wu)類(lei)的(de)采(cai)購(gou)(gou)活(huo)動分別適用在(zai)(zai)結(jie)構、價值、程(cheng)序(xu)、內(nei)容當方(fang)面(mian)存在(zai)(zai)顯(xian)著差異(yi)的(de)《招(zhao)(zhao)標(biao)投(tou)標(biao)法(fa)(fa)》和(he)《政府采(cai)購(gou)(gou)法(fa)(fa)》。如此(ci)，不僅造(zao)成(cheng)實踐(jian)中投(tou)標(biao)人和(he)代理機(ji)構等從(cong)業人員在(zai)(zai)具體(ti)采(cai)購(gou)(gou)活(huo)動中無所(suo)適從(cong)，更易造(zao)成(cheng)兩(liang)法(fa)(fa)的(de)具體(ti)實施部門(men)（國家(jia)發(fa)展改(gai)革部門(men)和(he)財政部門(men)）在(zai)(zai)行使管理權和(he)監管權方(fang)面(mian)交叉與重疊(die)，給公共采(cai)購(gou)(gou)秩序(xu)帶來不必要(yao)的(de)混亂。
2. 部分領域的(de)法律適用混亂
較(jiao)為典型(xing)的(de)是對于進口機電產品招標。在2014年以前(qian)，進口機電(dian)產(chan)品(pin)的國(guo)際招標一直由商務部依據自定規章進行(xing)管(guan)理。2014年，商務(wu)部(bu)廢止原《機(ji)電產品國(guo)(guo)際招標(biao)投標(biao)實施辦法》，發(fa)布《機(ji)電產品國(guo)(guo)際招標(biao)投標(biao)實施辦法（試(shi)行）》（商務(wu)部(bu)2014年第1號令）。與此(ci)同時，財政(zheng)部(bu)對(dui)2004年的18號令(ling)進行了修訂(ding)，修訂(ding)后的《政府采購貨物和(he)服(fu)務招標投標管(guan)理辦(ban)法》（財政部令(ling)第87號）第(di)八十三條(tiao)規定(ding)：政府采購貨物服務電(dian)子(zi)招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)投標(biao)(biao)、政府采購貨物中的進口機電(dian)產品招(zhao)(zhao)標(biao)(biao)投標(biao)(biao)有關特殊事宜，由財政部(bu)(bu)另行規定(ding)。此項規定(ding)的實(shi)際(ji)意(yi)義在于：對于進口機電(dian)產品的招(zhao)(zhao)投標(biao)(biao)，不(bu)再(zai)適用商(shang)務部(bu)(bu)2014年1號令，而應當適用政府(fu)采購法及其實施條(tiao)例的相關規定。但由于商務部(bu)2014年1號令(ling)仍屬(shu)于(yu)合法有效的規章，而(er)財政部迄今亦未發(fa)布針對(dui)進口機(ji)電產品的特殊規定，實踐(jian)中(zhong)圍(wei)繞此種情形下的法律適用(yong)，引發(fa)了(le)諸多(duo)爭議(yi)。
3.有礙統(tong)一公共采(cai)購制度(du)的形成
我國的分(fen)散(san)立法模(mo)式實質上系(xi)基于(yu)公(gong)共采(cai)購對(dui)象的不(bu)同而(er)分(fen)割法律(lv)的適(shi)用，這不(bu)僅造成(cheng)公(gong)共采(cai)購管理(li)體(ti)制的混亂，并最終(zhong)在(zai)制度意義(yi)上割裂了統一(yi)的政(zheng)府采(cai)購市場。[5]在(zai)(zai)采(cai)購(gou)(gou)主(zhu)體方面，除(chu)了政(zheng)府、事業單位和(he)團體之外，其他公共(gong)主(zhu)體，特別是(shi)國有(you)企業開展(zhan)的采(cai)購(gou)(gou)活動(dong)，完全排斥(chi)在(zai)(zai)政(zheng)府采(cai)購(gou)(gou)法(fa)的適用(yong)范圍之外。在(zai)(zai)采(cai)購(gou)(gou)范圍方面，政(zheng)府部門利(li)用(yong)民(min)間資本所開展(zhan)的采(cai)購(gou)(gou)，也不(bu)受(shou)政(zheng)府采(cai)購(gou)(gou)法(fa)的約束。如此，使得統(tong)一的公共(gong)采(cai)購(gou)(gou)制度難以(yi)形成。
4.制約了公(gong)共采購(gou)的政策功能的有(you)效發(fa)揮
公共采購是(shi)現代財(cai)政制度的重要(yao)組(zu)成部分。《改革方(fang)案》開宗明義指出，“深化政府采購制度改革是建立現代財政制度的一項重要舉措，對于規范財政資金管理、保障政府公共服務職能、節約政府運行成本具有重要意義”。2018年工(gong)程政府(fu)采(cai)購規模為15714.2億元，占全國政府采(cai)購規模的(de)43.8%。若不將公(gong)共工(gong)程納入政(zheng)府(fu)采(cai)購(gou)(gou)的(de)范圍，將直接導致近一(yi)半規模的(de)財政(zheng)購(gou)(gou)買(mai)性支出，難以落實政(zheng)府(fu)采(cai)購(gou)(gou)法的(de)政(zheng)策功能。
二、統一的公共采購立法是世界各國公共采購制度的普遍趨勢
世界(jie)各(ge)國的(de)(de)公(gong)共采(cai)(cai)(cai)購立法，盡管法律體(ti)系不同，具體(ti)程(cheng)序方面也存在(zai)差異，但總體(ti)來(lai)看，都是以(yi)(yi)統一(yi)的(de)(de)政(zheng)府(fu)(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)(cai)購法律和管理體(ti)系為(wei)基石，以(yi)(yi)有效發揮政(zheng)府(fu)(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)(cai)購政(zheng)策功能為(wei)目標，以(yi)(yi)靈活的(de)(de)政(zheng)府(fu)(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)(cai)購程(cheng)序和方式為(wei)手段(duan)，以(yi)(yi)明確的(de)(de)采(cai)(cai)(cai)購當事(shi)人權責關系為(wei)依托，以(yi)(yi)專業化(hua)政(zheng)府(fu)(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)(cai)購隊(dui)伍建設(she)為(wei)支撐，以(yi)(yi)有效的(de)(de)救濟制(zhi)度(du)為(wei)保障，建立了較為(wei)完善(shan)的(de)(de)政(zheng)府(fu)(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)(cai)購制(zhi)度(du)體(ti)系。
（一）統一的政府采購法律制度體系
各(ge)(ge)國(guo)都制(zhi)定統一(yi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)政府采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)法(fa)(fa)(fa)律(lv)制(zhi)度體系，有的(de)(de)(de)(de)(de)(de)是(shi)一(yi)部統一(yi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)法(fa)(fa)(fa)律(lv)，既規定了(le)適用的(de)(de)(de)(de)(de)(de)實體和項目(mu)(mu)范圍，又規定了(le)相(xiang)應的(de)(de)(de)(de)(de)(de)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)程(cheng)序(xu)、救濟(ji)機制(zhi)和政策功能，如美國(guo)、英(ying)國(guo)、韓國(guo)、以(yi)色列等(deng)；有的(de)(de)(de)(de)(de)(de)是(shi)根(gen)據采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)實體的(de)(de)(de)(de)(de)(de)性質和特(te)點不同，制(zhi)定了(le)多部政府采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)法(fa)(fa)(fa)律(lv)，如歐盟、瑞士等(deng)，但是(shi)各(ge)(ge)法(fa)(fa)(fa)律(lv)間(jian)界限(xian)清晰，適用范圍明(ming)確(que)，并遵循統一(yi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)管理體制(zhi)和機制(zhi)，能夠對(dui)(dui)政府采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)市場形成統一(yi)管理。招標投(tou)標作(zuo)為(wei)一(yi)種采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)方式，應服(fu)從和服(fu)務于(yu)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)目(mu)(mu)標，將這樣一(yi)種采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)方式或(huo)程(cheng)序(xu)單獨立法(fa)(fa)(fa)，或(huo)者以(yi)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)對(dui)(dui)象單獨立法(fa)(fa)(fa)，除了(le)極個別國(guo)家(jia)外，并不多見(jian)。美國(guo)、奧(ao)地利(li)、比利(li)時等(deng)絕大多數國(guo)家(jia)沒有制(zhi)定專門的(de)(de)(de)(de)(de)(de)招投(tou)標法(fa)(fa)(fa)律(lv)，而是(shi)在公(gong)共采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)法(fa)(fa)(fa)律(lv)中(zhong)對(dui)(dui)作(zuo)為(wei)公(gong)共采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)主(zhu)要方式的(de)(de)(de)(de)(de)(de)招投(tou)標行為(wei)作(zuo)出明(ming)確(que)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)規范。普遍的(de)(de)(de)(de)(de)(de)規定是(shi)，凡是(shi)政府部門及其他(ta)公(gong)共機構采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)貨物、服(fu)務或(huo)工程(cheng)，達到一(yi)定的(de)(de)(de)(de)(de)(de)金(jin)額(e)都必須實行招標，按照法(fa)(fa)(fa)定的(de)(de)(de)(de)(de)(de)規則和程(cheng)序(xu)進行操作(zuo)。[6]
（二）政府采購的主體，涵蓋政府部門之外的其他公共主體
國際上，凡是具有“政府目的”的采購都屬于政府采購。無論是否使用財政性資金，無論實施主體是否是政府部門還是相關企業或機構，都納入政府采購管理范疇。聯合國貿易法委員會的《貨物、工程和服務采購示范法》中規定，政府采購是公共部門以契約方式獲得貨物、工程和服務的行為。采購實體是本國從事采購的任何政府部門、機構、機關或其他單位或其他任何下屬機構；如果本國認為有必要，也可以增加企業等其他類別的實體。歐盟政府采購指令規定的適用實體范圍是指各成員的政府機構和公用事業企業。世界貿易組織的《政府采購協議》（2012）規(gui)定(ding)(ding)的(de)采(cai)購實體(ti)，包括中央政府(fu)機關(guan)(guan)、次級政府(fu)機關(guan)(guan)及依照(zhao)依本(ben)協定(ding)(ding)規(gui)定(ding)(ding)開(kai)展(zhan)采(cai)購活動的(de)所有其(qi)他機關(guan)(guan)。
（三）政府采購的對象包括貨物、服務和工程
國際組織和(he)(he)世界各國一般都把政(zheng)(zheng)府(fu)采(cai)購客體分為貨物(wu)(wu)、服(fu)(fu)務(wu)和(he)(he)工(gong)程(cheng)(cheng)，只是在貨物(wu)(wu)、服(fu)(fu)務(wu)和(he)(he)工(gong)程(cheng)(cheng)的具體界定(ding)上(shang)略有(you)差異。聯合(he)國貿易法(fa)委(wei)員會的《貨物(wu)(wu)、工(gong)程(cheng)(cheng)和(he)(he)服(fu)(fu)務(wu)采(cai)購示范法(fa)》中規定(ding)，政(zheng)(zheng)府(fu)采(cai)購是公共部門(men)以契約方式獲(huo)得貨物(wu)(wu)、工(gong)程(cheng)(cheng)和(he)(he)服(fu)(fu)務(wu)的行(xing)為。《政(zheng)(zheng)府(fu)采(cai)購協議(yi)》（2012）的第2條規定，“就本協議而(er)(er)言(yan)，被涵蓋(gai)采(cai)購是指(zhi)為了政府目(mu)的而(er)(er)進行(xing)的以下(xia)采(cai)購：（a）貨物、服務或(huo)者它們的任意(yi)組合”。[7]聯合國國際貿易法委員會《公(gong)共(gong)采購示范法》（2011）第2條（j）項規(gui)定(ding)(ding)：“‘采購’或(huo)‘公共采購’系指采購實體(ti)獲(huo)取(qu)貨(huo)物、工程或(huo)服務”。歐盟《公共采購指令(ling)》關于政府(fu)采購客體(ti)的(de)(de)(de)規(gui)定(ding)(ding)也包(bao)括貨(huo)物、服務和工程，但(dan)是(shi)其對(dui)(dui)政府(fu)采購客體(ti)的(de)(de)(de)規(gui)定(ding)(ding)更(geng)為明顯和直(zhi)接(jie)，即(ji)針(zhen)對(dui)(dui)三個不同(tong)的(de)(de)(de)采購客體(ti)分別制定(ding)(ding)發布(bu)了(le)不同(tong)的(de)(de)(de)指令(ling)，即(ji)《關于協(xie)調授(shou)予公共服務合(he)同(tong)的(de)(de)(de)程序(xu)的(de)(de)(de)指令(ling)》（1992年(nian)頒布(bu)，簡稱(cheng)《服(fu)務指令》）、《關(guan)于(yu)協調授予公共供應品(pin)合同的(de)指令》（1993年頒(ban)布，簡稱(cheng)《供應指令(ling)》）和《關于(yu)協調授予公共工程合同的程序的指令(ling)》（1993年頒布，簡稱《工程指令》）。[8]2004年3月(yue)頒(ban)布的(de)《關于(yu)協調(diao)政(zheng)府采購貨(huo)物、工程(cheng)和(he)(he)服(fu)務程(cheng)序的(de)指令(ling)》，對(dui)此(ci)前三(san)個規范(fan)貨(huo)物、服(fu)務和(he)(he)工程(cheng)采購的(de)指令(ling)進行(xing)了修(xiu)訂合并。[9]
（四）政府采購的政策功能從單一的經濟目標轉向社會綜合目標
政府(fu)采(cai)購制度最(zui)早形成(cheng)于18 世紀(ji)末和19 世紀(ji)初的西方國家。國外政府采購早(zao)期的政策目標(biao)比較(jiao)單(dan)一，主要(yao)也(ye)是為了節約財政資金，預防采購過程(cheng)中的腐敗行為，提高政府資金使用(yong)效率。20 世紀30 年代(dai)，隨著(zhu)由資(zi)本主義(yi)世界經(jing)濟(ji)危機帶(dai)來的宏(hong)觀經(jing)濟(ji)學的發(fa)展(zhan)(zhan)，財(cai)政支(zhi)出開始提出績效目(mu)標(biao)概念，多數(shu)發(fa)達國家(jia)政府采購的政策功能(neng)也逐漸發(fa)生(sheng)變化，從(cong)以節(jie)約財(cai)政資(zi)金支(zhi)出為(wei)主的單一目(mu)標(biao)向兼(jian)顧考(kao)慮(lv)經(jing)濟(ji)和(he)社(she)會發(fa)展(zhan)(zhan)的綜(zong)合目(mu)標(biao)轉變，政府采購政策功能(neng)逐漸具有現(xian)代(dai)特征。政府采購所兼(jian)顧的經(jing)濟(ji)和(he)社(she)會發(fa)展(zhan)(zhan)綜(zong)合目(mu)標(biao)在美國被(bei)稱(cheng)為(wei)“社(she)會經(jing)濟(ji)考(kao)慮(lv)”(Socioeconomic Considerations)，是與(yu)商業(ye)性考慮相(xiang)對的因素。目(mu)前，大部(bu)分(fen)國(guo)家都在政府采購(gou)(gou)(gou)實現(xian)物有所值這一(yi)基礎(chu)目(mu)標的前提下，設定了環境、經濟(ji)和(he)社(she)會二級目(mu)標，實現(xian)綠色、創新、發(fa)(fa)展中小企業(ye)和(he)促進負責任的商業(ye)行(xing)為等政策功(gong)能。政府采購(gou)(gou)(gou)的作(zuo)用已從單一(yi)的節約財政資金、規范管理向體(ti)現(xian)社(she)會、經濟(ji)乃至政治(zhi)目(mu)的的多元化目(mu)標發(fa)(fa)展，政府采購(gou)(gou)(gou)已經成(cheng)為國(guo)家戰略目(mu)標的重要組(zu)成(cheng)部(bu)分(fen)。
（五）政府采購方式多元并舉，而非公開招標一元獨大
國際(ji)上所謂的(de)招標（Tendering）與我(wo)(wo)國招標(biao)（公(gong)開(kai)招標(biao)和(he)邀(yao)請招標(biao)）內涵并(bing)不一(yi)致，國際上所稱(cheng)的招標(biao)既包括我(wo)(wo)國的公(gong)開(kai)招標(biao)和(he)邀(yao)請招標(biao)方式，也(ye)包括了我(wo)(wo)國詢價、競爭性談(tan)判、競爭性磋商和(he)單一(yi)來源等非招標(biao)方式。GPA將政府采購方式(shi)分(fen)為公(gong)開招(zhao)標(biao)、選擇性(xing)招(zhao)標(biao)和限制性(xing)招(zhao)標(biao)3類(lei)，并對每一類(lei)方式(shi)的采購程序和適用條件作出規定。參加方需遵循GPA的原則性規定，但可結合實(shi)際情(qing)況靈活設計采購方式和程序，無主次(ci)之(zhi)分。美國聯邦政府(fu)采購公(gong)開招(zhao)標(biao)比例只有8%，有三分之一(yi)的(de)采購項目采用非(fei)競爭(zheng)的(de)方(fang)式。相比成(cheng)(cheng)(cheng)本(ben)(ben)較高的(de)密封招(zhao)標，談判采購程序靈活、成(cheng)(cheng)(cheng)本(ben)(ben)較低，還能更好地實現社(she)會(hui)經濟目標，目前已成(cheng)(cheng)(cheng)為美國最常用的(de)采購方(fang)式。歐盟也正在(zai)大力推廣(guang)競爭(zheng)性談判方(fang)式，規定(ding)招(zhao)標方(fang)可任意選擇(ze)公開招(zhao)標或限(xian)制性招(zhao)標方(fang)式。
（六）建立以行政救濟為主的統一高效救濟制度
從國(guo)際上看，政(zheng)(zheng)府(fu)采購救(jiu)濟(ji)(ji)(ji)一(yi)(yi)般(ban)分為(wei)行(xing)政(zheng)(zheng)救(jiu)濟(ji)(ji)(ji)和司(si)(si)法(fa)(fa)救(jiu)濟(ji)(ji)(ji)，司(si)(si)法(fa)(fa)救(jiu)濟(ji)(ji)(ji)程(cheng)(cheng)序(xu)復雜(za)、歷時較長(chang)，行(xing)政(zheng)(zheng)救(jiu)濟(ji)(ji)(ji)相(xiang)對高效便捷。由(you)于司(si)(si)法(fa)(fa)傳(chuan)統(tong)及行(xing)政(zheng)(zheng)管(guan)理(li)(li)體(ti)制的(de)(de)(de)(de)差異，各(ge)參加方在(zai)政(zheng)(zheng)府(fu)采購救(jiu)濟(ji)(ji)(ji)程(cheng)(cheng)序(xu)方面有(you)(you)一(yi)(yi)些不(bu)同做(zuo)法(fa)(fa)。比如(ru)關于采購人(ren)(ren)和供應(ying)(ying)商(shang)的(de)(de)(de)(de)協(xie)商(shang)程(cheng)(cheng)序(xu)，有(you)(you)的(de)(de)(de)(de)國(guo)家(jia)和地(di)(di)區(qu)(qu)(qu)將其(qi)作(zuo)為(wei)投訴(su)(su)前的(de)(de)(de)(de)選(xuan)擇(ze)性程(cheng)(cheng)序(xu)，有(you)(you)的(de)(de)(de)(de)則將其(qi)作(zuo)為(wei)投訴(su)(su)前置(zhi)(zhi)程(cheng)(cheng)序(xu)（如(ru)臺灣地(di)(di)區(qu)(qu)(qu)）。又如(ru)投訴(su)(su)審(shen)(shen)(shen)查機(ji)構(gou)(gou)的(de)(de)(de)(de)設置(zhi)(zhi)，有(you)(you)的(de)(de)(de)(de)由(you)行(xing)政(zheng)(zheng)法(fa)(fa)庭負責審(shen)(shen)(shen)理(li)(li)（如(ru)法(fa)(fa)國(guo)），有(you)(you)的(de)(de)(de)(de)由(you)不(bu)區(qu)(qu)(qu)分行(xing)政(zheng)(zheng)案件和民事(shi)案件的(de)(de)(de)(de)一(yi)(yi)般(ban)法(fa)(fa)庭負責審(shen)(shen)(shen)理(li)(li)（如(ru)英國(guo)），有(you)(you)的(de)(de)(de)(de)由(you)專門審(shen)(shen)(shen)理(li)(li)政(zheng)(zheng)府(fu)采購案件的(de)(de)(de)(de)采購法(fa)(fa)庭審(shen)(shen)(shen)理(li)(li)（如(ru)德國(guo)），有(you)(you)的(de)(de)(de)(de)由(you)法(fa)(fa)院以外的(de)(de)(de)(de)第三方獨(du)立(li)機(ji)構(gou)(gou)負責審(shen)(shen)(shen)查（如(ru)韓國(guo)），還(huan)有(you)(you)國(guo)家(jia)同時設立(li)了司(si)(si)法(fa)(fa)救(jiu)濟(ji)(ji)(ji)和行(xing)政(zheng)(zheng)救(jiu)濟(ji)(ji)(ji)，由(you)當事(shi)人(ren)(ren)自行(xing)選(xuan)擇(ze)。盡管(guan)如(ru)此(ci)，各(ge)參加方在(zai)政(zheng)(zheng)府(fu)采購救(jiu)濟(ji)(ji)(ji)機(ji)制的(de)(de)(de)(de)設置(zhi)(zhi)上大都(dou)遵循三個基本(ben)原則：一(yi)(yi)是(shi)救(jiu)濟(ji)(ji)(ji)機(ji)構(gou)(gou)應(ying)(ying)當具(ju)有(you)(you)公(gong)正性和獨(du)立(li)性；二是(shi)不(bu)論(lun)行(xing)政(zheng)(zheng)救(jiu)濟(ji)(ji)(ji)或(huo)司(si)(si)法(fa)(fa)救(jiu)濟(ji)(ji)(ji)，都(dou)應(ying)(ying)公(gong)正透明，充分保障當事(shi)人(ren)(ren)的(de)(de)(de)(de)參與權；三是(shi)堅持司(si)(si)法(fa)(fa)最終(zhong)原則。
[1] 參見陳向(xiang)陽：《論我國政府采購(gou)法律制度的完善》，武漢(han)大學(xue)2014年博士學(xue)位論文。
[2] 參(can)見肖北庚(geng)：《論法治進程中的(de)中國(guo)政府采購立(li)法模式變遷趨勢——從分(fen)散立(li)法走向(xiang)統一立(li)法》，載《湖南師范大(da)學(xue)社會科學(xue)學(xue)報》2009年03期。
[3] 陳向陽：《論我國政府采購法律制度的完善》，武漢大(da)學2014年(nian)博(bo)士學位論文。
[4] 國(guo)家發(fa)展(zhan)和改革委員會(hui)：《對十(shi)三屆(jie)全(quan)國(guo)人大二次會(hui)議第7402號(hao)建議的(de)答復》，2019年9月13日發布，詳(xiang)見//zfxxgk.ndrc.gov.cn/web/iteminfo.jsp?id=16555。最后訪問時間(jian)：2020年(nian)4月8日。
[5] 陳(chen)向(xiang)陽：《論我國政(zheng)府采購(gou)法律制(zhi)度的完善(shan)》，武漢大學2014年(nian)博士學位論文(wen)。
[6] 孟曄：《公共(gong)采購(gou)法律制度研究》，中國經濟出版(ban)社2019年版(ban)，第27頁(ye)。
[7] 《政(zheng)府采購協議》沒有明(ming)確規定“工程(cheng)”，而是(shi)將其(qi)定義為(wei)“建筑服務”。參見《政(zheng)府采購協議》第1條定(ding)義(yi)：（c）建筑服務，是指(zhi)一(yi)種根據《聯合國暫行中央產品分類(lei)》（CPC）第(di)51類，以任何土(tu)木或(huo)者建筑工程手段實現(xian)其目(mu)的的服務。
[8] 《歐盟(meng)<政(zheng)府(fu)采購公共指令(ling)>》,載中國(guo)政府采購網(wang)：//www.ccgp.gov.cn/zcfg/guojifg/201310/t20131029_3587422.htm，最后訪問時(shi)間：2020年4月12日(ri)。
[9] 陳向陽：《論我國政府采購法律制度的完善》，武漢大學2014年博(bo)士(shi)學位論文。