2017年，十(shi)九大報告把全(quan)面實施預算績效管理提到了非常(chang)重要(yao)的戰(zhan)略高度(du)，2018年，《中共中央、國務院(yuan)關于全面實施(shi)預算績(ji)效管理的(de)意見(jian)》的(de)公布，表明了(le)頂層設(she)計(ji)的(de)決(jue)心(xin)。隨著國家(jia)《優化(hua)營(ying)商環境條例》的(de)發布，政(zheng)府(fu)(fu)(fu)加(jia)大對企業(ye)(ye)的(de)減稅降(jiang)費(fei)力度(du)，財政(zheng)壓力上升，如(ru)何(he)構建績(ji)效型政(zheng)府(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)購(gou)(gou)制度(du)，加(jia)快建成(cheng)全方位(wei)、全過(guo)程、全覆蓋(gai)的(de)預算績(ji)效管理體系，實現花(hua)錢必有效，無效必擔責，成(cheng)為政(zheng)府(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)購(gou)(gou)事業(ye)(ye)的(de)當(dang)務之急。一些改(gai)革也到(dao)了(le)需要突破的(de)關鍵(jian)時期，政(zheng)府(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)購(gou)(gou)事業(ye)(ye)正處于攻堅(jian)期、深水區。政(zheng)府(fu)(fu)(fu)采(cai)(cai)購(gou)(gou)如(ru)何(he)避虛就實、實而有用、高效而物有所(suo)值(zhi)，成(cheng)為每位(wei)政(zheng)采(cai)(cai)人值(zhi)得思考的(de)課題。
目前(qian)，強化采購人(ren)主體責(ze)(ze)任(ren)是各(ge)方熱議的(de)話題(ti)，比如，如何建(jian)立(li)采購主體職責(ze)(ze)清晰、權責(ze)(ze)對等、監(jian)督有力(li)、問責(ze)(ze)嚴格的(de)現代(dai)政(zheng)府(fu)采購制度？筆者以一個采購環節經(jing)辦(ban)人(ren)的(de)視(shi)角結合具體工作(zuo)實踐，從政(zheng)府(fu)采購運行模式及績(ji)效評價兩方面談談看法。
依據《中華(hua)人民共和國政府采購法》（以下(xia)簡稱(cheng)《政府采購法》）第(di)六十(shi)條，“政府采購監督管理部門不得設置集中采購機構，不得參與政府采購項目的采購活動”，以及《財政部關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》《行政事業單位內部控制規范（試行）》等相關規定的要求，按照從源頭上預防腐敗及分工制衡的原則，政府采購制度采用“管采分離”的運行模式。監管職責和采購職責由不同部門行使，實行政事分開、分事行權、分崗設權等內控和監督機制。隨著轉職能、轉方式、轉作風的要求，紀檢監察部門為強化監督執紀問責，讓職能部門切實擔負起一般政府采購等工作的監督責任，淡出一般性政府采購日常監督工作。為此，有一定采購規模的機關事業單位按照“管采分離”的原則，以及機構分設，相關業務、環節和崗位之間的相互監督和制約的內控管理機制，建立形成了計財、采購、業務（業務職能主管部門）三足鼎立的單位內部政府采購業務分工。計財部門負責預算（評審、批復）、支付及績效考核（評估），采購部門負責具體采購流程，業務主管部門負責項目申請（需求）、執行、驗收以及資產歸檔。經過多年實踐和摸索，政府采購“管采分離”的運行模式，的確在預防腐敗、規范采購行為、采購規模效益、采購政策功能導向等方面發揮了積極作用。但同時也存在，由于對政策理解不透、沒有掌握恰當的實施方略，特別是機關事業單位特有的行政職能交錯式的組織結構形式導致歸口管理困難，形成“九龍治水”多頭管理局面，背離了“管采分離”制度設計的初衷。多頭管理造成“責、權、利”的失衡、監管的離位和缺失、以及績效評價的失真，這主要體現在以下三個方面。
制(zhi)衡(heng)大于(yu)協(xie)作
制(zhi)衡大于協(xie)作(zuo)，行政機(ji)關特有的(de)組織結(jie)構形式，造成(cheng)多頭管理(li)(li)(li)，問責困(kun)難，管理(li)(li)(li)成(cheng)本高(gao)且辦事(shi)效率低下。政府采購立(li)法宗旨主要圍(wei)繞防(fang)止(zhi)腐敗，與之呼應(ying)的(de)單位內(nei)控管理(li)(li)(li)機(ji)制(zhi)更以相(xiang)互制(zhi)約、監督、預防(fang)腐敗為重(zhong)。機(ji)構、崗位設置也是(shi)以相(xiang)互制(zhi)衡為出(chu)發點，按行政管理(li)(li)(li)職(zhi)能定(ding)機(ji)構、定(ding)崗、定(ding)人、定(ding)職(zhi)、定(ding)責，形成(cheng)職(zhi)能制(zhi)或直(zhi)線-職能(neng)(neng)制的組(zu)織結構形(xing)式。這(zhe)兩種(zhong)組(zu)織結構的明顯缺點就是(shi)妨礙了(le)(le)(le)必要的集中領(ling)(ling)導(dao)和統一指揮，形(xing)成了(le)(le)(le)多頭管(guan)(guan)理，甚至于監(jian)督(du)管(guan)(guan)理的職責(ze)也因職能(neng)(neng)分權界限難(nan)于厘(li)清而(er)無法準確(que)定位導(dao)致監(jian)管(guan)(guan)困難(nan)。往往有功大(da)(da)家搶，有過大(da)(da)家推，問責(ze)、追(zhui)責(ze)都一頭霧水，談何(he)擔(dan)當(dang)。項目(mu)最終的責(ze)任難(nan)以(yi)追(zhui)溯。而(er)且職能(neng)(neng)部(bu)門(men)之間的協作和配合性較差(cha)，更(geng)多關注的是(shi)本部(bu)門(men)的利益，缺乏整體和項目(mu)服務(wu)意識，并(bing)且許多程(cheng)序性工作都需要直接向各職能(neng)(neng)分管(guan)(guan)上級領(ling)(ling)導(dao)報告請(qing)示才(cai)能(neng)(neng)處理，公(gong)(gong)文流轉繁(fan)瑣(suo)而(er)低(di)(di)效。不僅加重(zhong)了(le)(le)(le)上級領(ling)(ling)導(dao)的工作負擔(dan)，也容易(yi)造成相互推諉、扯皮的現象。當(dang)上級行政領(ling)(ling)導(dao)和職能(neng)(neng)機構的指令發(fa)生矛盾時(shi)，下級更(geng)無所適從、難(nan)以(yi)應變，公(gong)(gong)說公(gong)(gong)有理，婆說婆有理、七嘴八(ba)舌(she)，管(guan)(guan)理成本高且辦事效率(lv)低(di)(di)下，項目(mu)推進困難(nan)。如何(he)提高預算執行率(lv)，成了(le)(le)(le)各單位的重(zhong)頭戲(xi)，全(quan)面績效評價談何(he)容易(yi)。
重程序，輕管(guan)理，輕績效(xiao)
重(zhong)采(cai)購程序的(de)(de)(de)合(he)法、規(gui)范化，輕管(guan)(guan)理(li)(li)和績效(xiao)考核。正因(yin)為(wei)監管(guan)(guan)的(de)(de)(de)缺失、無力、低效(xiao)、膚淺，我們的(de)(de)(de)管(guan)(guan)理(li)(li)重(zhong)點還(huan)停留在(zai)程序性(xing)、表(biao)面性(xing)的(de)(de)(de)文章上(shang)，也無法進行(xing)深層次的(de)(de)(de)績效(xiao)評價，還(huan)未根本(ben)觸及核心利(li)益的(de)(de)(de)博弈，既難(nan)融(rong)入(ru)市(shi)場，更受制于市(shi)場，較難(nan)形成(cheng)有效(xiao)的(de)(de)(de)市(shi)場競(jing)爭。為(wei)此，圍標(biao)、串標(biao)成(cheng)為(wei)常態(tai)，甚至于以合(he)法形式掩蓋(gai)不法目(mu)的(de)(de)(de)，走程序竟成(cheng)了不法行(xing)為(wei)的(de)(de)(de)避(bi)風港。不良供應商為(wei)達到目(mu)的(de)(de)(de)，利(li)用(yong)程序、監管(guan)(guan)的(de)(de)(de)漏(lou)洞和缺失引導(dao)項目(mu)（這主要是(shi)因(yin)為(wei)我們的(de)(de)(de)預(yu)算(suan)管(guan)(guan)理(li)(li)因(yin)專業(ye)職能的(de)(de)(de)分工相對是(shi)孤(gu)立、脫(tuo)節的(de)(de)(de)，需求、審批各管(guan)(guan)一攤。容(rong)易從預(yu)算(suan)管(guan)(guan)理(li)(li)的(de)(de)(de)源頭——采購需求就被人為控制），埋下不公的禍根，造成后續采購過程無故遭遇質疑、投訴。一旦進入采購程序，不良供應商更是利用制度運行模式側重程序的弊端，不達目的、誓不罷休，利益團伙串通一氣，惡意質疑、投訴、舉報，導致政府采購項目停滯，浪費國家行政管理資源。重程序輕管理的惡果，不但形不成市場競爭，而且降低了政府采購工作效率、降低了資金的使用效益、更降低了政府采購的公信力。
績效評價體系獨(du)立(li)于市(shi)場(chang)和用戶
績(ji)(ji)效評(ping)價(jia)(jia)體(ti)系獨立于(yu)市場和用戶，更多(duo)側重程(cheng)序(xu)(xu)，忽(hu)視終端用戶體(ti)驗評(ping)價(jia)(jia)，對相(xiang)關(guan)(guan)責任人缺乏(fa)威懾力(li)。按財政相(xiang)關(guan)(guan)規定(ding)，一(yi)(yi)(yi)般性項(xiang)目進(jin)行自我評(ping)價(jia)(jia)，較大項(xiang)目立項(xiang)申(shen)請、投(tou)資預(yu)(yu)(yu)算的(de)評(ping)審以及項(xiang)目執行和完(wan)成(cheng)結果的(de)績(ji)(ji)效評(ping)估，由行政或職能部(bu)(bu)門委(wei)托專(zhuan)業(ye)中(zhong)介機構或專(zhuan)家(jia)進(jin)行論證(zheng)和評(ping)價(jia)(jia)，費用由委(wei)托人支付。也就(jiu)是(shi)說我們政府(fu)(fu)采(cai)購(gou)的(de)評(ping)價(jia)(jia)體(ti)系還是(shi)建立在第三(san)方中(zhong)介機構或專(zhuan)家(jia)的(de)基(ji)礎之(zhi)上，一(yi)(yi)(yi)個(ge)受(shou)制于(yu)委(wei)托人的(de)社會中(zhong)介機構在市場激烈(lie)的(de)競爭中(zhong)自然(ran)會選擇利益站隊(dui)，績(ji)(ji)效評(ping)價(jia)(jia)也很難切(qie)中(zhong)要(yao)(yao)害。每個(ge)項(xiang)目只要(yao)(yao)按部(bu)(bu)就(jiu)班，照(zhao)本(ben)宣科(ke)按有關(guan)(guan)程(cheng)序(xu)(xu)走(zou)完(wan)流程(cheng)就(jiu)相(xiang)安無事。評(ping)價(jia)(jia)體(ti)系模型架(jia)構也是(shi)統一(yi)(yi)(yi)地(di)按照(zhao)產(chan)出指(zhi)標(biao)(biao)(biao)、效益指(zhi)標(biao)(biao)(biao)、滿意(yi)度(du)(du)指(zhi)標(biao)(biao)(biao)三(san)大模塊進(jin)行，模式單一(yi)(yi)(yi)且是(shi)一(yi)(yi)(yi)次性評(ping)價(jia)(jia)，較難形成(cheng)一(yi)(yi)(yi)份能夠(gou)客(ke)觀(guan)(guan)反(fan)映政府(fu)(fu)采(cai)購(gou)業(ye)務績(ji)(ji)效水平(ping)的(de)綜合性報告。其中(zhong)，產(chan)出指(zhi)標(biao)(biao)(biao)較為直觀(guan)(guan)，主要(yao)(yao)體(ti)現政府(fu)(fu)采(cai)購(gou)預(yu)(yu)(yu)算的(de)執行進(jin)度(du)(du)及完(wan)成(cheng)情(qing)況等(deng)，這也是(shi)當(dang)前(qian)各(ge)單位(wei)考核最直接有效的(de)指(zhi)標(biao)(biao)(biao)；主要(yao)(yao)針對政府(fu)(fu)采(cai)購(gou)實施預(yu)(yu)(yu)期目標(biao)(biao)(biao)是(shi)否達(da)到的(de)主要(yao)(yao)指(zhi)標(biao)(biao)(biao)——效益指標，包括經濟效益指標、生態效益指標、社會效益指標以及可持續影響指標。此類指標因具有行業性、時限性、抽象性等特點，在實際工作中，需要通過各種方法反復多次才能取得，很難用數據和文字在特定時間內真實表達，成為績效評價的短板；同樣，滿意度指標也是建立在職能主管部門的數據采集和統計基礎之上，并不完全客觀映射終端用戶點對點的親身體驗和評價。正是上述脫離市場、自成體系、行政僵化式的績效評價體系，使得績效評價數據采集渠道、方式、方法背離市場和用戶，因采集對象的畏權性和局限性讓績效評價失真。正因如此，許多項目的績效評價是按相關工作程序和統一標準模式的表格拼湊做出來的。再者，以審計代監管，也成了許多單位績效考核的重要評價指標，只要未被審計或審計結果沒出問題，則僥幸過關。可是，第三方審計單位主要審核的內容是項目的合規、合法、公允性，層面過于粗括，并不適用于項目的精細化評價。程序化且單一模式的第三方評價與終端用戶體驗性評價的脫節和割裂造成需求和績效的單薄，使得政府采購物有所值的目標打了折扣。
綜(zong)上，“管采分離”的運行模式，關鍵是在于管，管是目的，分是手段。“管采”務必形成合力，切實做到歸口管理，建立政府采購與預算、財務（資金）、資產、使用等業務機構和崗位之間溝通協調的工作機制，強化運行監督，對每個項目實施全方位、全過程、全覆蓋的監督管理。既要分清角色、厘清職責、權責對等，準確定位，即做到不越位、不失職，更要有所擔當。以機關事業單位人事和財務的核心管控力為抓手，建立內部控制管理的激勵約束機制，在職務晉升、薪資酬勞、績效考核等涉及個人切身利益方面直接與項目掛鉤，充分體現“責、權、利”的和諧統一；利用大數據云平臺、區塊鏈等先進科學的管理工具和理念，分布式、背對背、點對點的建立評價數據采集，讓實際終端用戶參與到項目中。總之，一切工作應圍繞服務項目為中心，簡政放權，寓管理于服務中，以利于項目管理為出發點。適當調整組織管理結構形式，在內部人事、財務管理制度上勇于創新，加快事業轉型，由管制型政府向服務型政府轉變，形成激勵約束機制，分工不分家，由固化的多頭管理轉變為萬變不離其宗歸口監督的精細化項目管理，我們的政府采購制度運行功能方能有效，才能達到既定目標，績效型的政府采購制度才能實現。